Rewizja systemu ETS musi uwzględniać możliwości europejskiego przemysłu

Ramy regulacyjne systemu handlu emisjami powinny umożliwiać dostosowanie tempa i kosztów dekarbonizacji do rzeczywistej dostępności technologii, infrastruktury i konkurencyjnej cenowo energii. Zmienione przepisy powinny jednocześnie zapewniać skuteczną ochronę przed ucieczką emisji i przewidywalne warunki prowadzenia inwestycji przemysłowych.

W kontekście trwających w Parlamencie Europejskim i Radzie UE prac nad rewizją EU ETS Polska Izba Przemysłu Chemicznego zwraca uwagę przede wszystkim na trzy kwestie: utrzymanie bezpłatnego przydziału uprawnień jako instrumentu ochrony przed ucieczką emisji, usunięcie projektowanej warunkowości inwestycyjnej oraz ukształtowanie ścieżki redukcji podaży uprawnień po 2030 r.

Bezpłatne uprawnienia do emisji powinny zachować swoją podstawową funkcję

Jedną z kluczowych kwestii wskazywanych przez polski przemysł chemiczny jest utrzymanie bezpłatnego przydziału uprawnień jako instrumentu ochrony przed ucieczką emisji (carbon leakage), a także odstąpienie od powiązania ich z wymogiem realizacji inwestycji przewidzianych w ramach planu „Invest in EU decarbonisation”. W ocenie PIPC podstawowy bezpłatny przydział uprawnień nie powinien być uzależniony od obowiązkowych nakładów inwestycyjnych, gdyż takie rozwiązanie zwiększy obciążenie instalacji kosztami emisji, a jednocześnie ograniczy pulę środków dostępnych na konieczne inwestycje.

Z punktu widzenia sektora chemicznego niezwykle istotny jest również fakt, że projektowana warunkowość nie uwzględnia w wystarczającym stopniu specyfiki procesów przemysłowych trudnych do dekarbonizacji (hard-to-abate), w tym występujących w przemyśle chemicznym emisji procesowych, wynikających z produkcji oraz pochodzących z wykorzystywanych surowców, które występują m.in. przy produkcji amoniaku, metanolu czy sody kalcynowanej. Projekt rewizji EU ETS nie określa również wystarczająco precyzyjnie szeregu kwestii o istotnym znaczeniu ekonomicznym, w tym sposobu ustalania wartości ekonomicznej pięcioletniego bezpłatnego przydziału uprawnień, wydatków zaliczanych na poczet wymaganego poziomu inwestycji, sposobu traktowania dotacji i innych form wsparcia publicznego, ani tego, co należałoby uznać za dostatecznie znaczącą redukcję ogólnego oddziaływania na klimat. Z tego względu wymóg ogólnej warunkowości inwestycyjnej powinien zostać usunięty z projektowanych regulacji.

Konieczna koordynacja ETS i CBAM

Bezpłatny przydział uprawnień powinien zostać utrzymany dla sektorów narażonych na ucieczkę emisji, w tym objętych mechanizmem CBAM, do czasu zapewnienia skutecznej ochrony przed tym ryzykiem. PIPC postuluje odstąpienie od automatycznego wygaszania bezpłatnego przydziału, w tym od sztywnego terminu jego całkowitego wycofania przewidzianego na początek 2038 r. Ewentualne ograniczenia powinny być uzależnione od oceny rzeczywistej skuteczności CBAM, przeprowadzanej na podstawie przejrzystych, z góry określonych wskaźników uwzględniających konkurencję importową, ekspozycję eksportową, dalsze ogniwa łańcuchów wartości oraz ryzyko obchodzenia przepisów i przekierowywania strumieni towarowych. Należy również utrzymać pełny bezpłatny przydział uprawnień, obliczany na podstawie wskaźników emisyjności i odpowiadający zweryfikowanej wielkości produkcji eksportowanej do państw trzecich, bez pomniejszania o współczynnik CBAM, do czasu ustanowienia skutecznej ochrony przed ucieczką emisji związanej z eksportem.

PIPC wnosi również o zwiększenie puli uprawnień przeznaczonych do bezpłatnego przydziału, w tym zwiększenie z 4% do 8% rezerwy zabezpieczającej przed zastosowaniem jednorodnego międzysektorowego współczynnika korygującego (CSCF), wykorzystanie kwalifikujących się niewykorzystanych uprawnień z rezerwy dla nowych instalacji oraz zachowanie MSR jako ostatecznego zabezpieczenia, bez przenoszenia ryzyka ucieczki emisji między sektorami. Jednocześnie PIPC popiera obniżenie od 2028 r. wskaźnika zasilania rezerwy stabilności rynkowej (MSR) z 24% do 12%, przy jednoczesnym odstąpieniu od przewidzianego od 2029 r. automatycznego corocznego obniżania progów MSR oraz wolumenów uprawnień uwalnianych z rezerwy o 4%.

W kontekście zabezpieczenia przed zastosowaniem współczynnika CSCF zasadne będzie również obniżenie z 57% do 43% poziomu uprawnień przeznaczonych do sprzedaży na aukcjach od 2031 r., tak aby zwiększyć udział bezpłatnego przydziału do co najmniej 57%. Przepisy dotyczące sprzedaży aukcyjnej i bezpłatnego przydziału powinny wyraźnie gwarantować realizację tego celu.

Wolniejsze ograniczanie podaży i sprawniejsza stabilizacja rynku

Kwestią o niebagatelnym znaczeniu jest powiązanie wdrażania EU ETS z możliwymi do zweryfikowania warunkami niezbędnymi do dekarbonizacji, w tym możliwościami realizacji inwestycji, gotowością infrastrukturalną i technologiczną, popytem na produkty o niższym śladzie węglowym czy dostępem do niskoemisyjnej i konkurencyjnej cenowo energii. PIPC proponuje wprowadzenie oceny dostępności co dwa lata, począwszy od 2028 r. i wnioskuje, aby była ona oparta na przejrzystych oraz obiektywnych parametrach i kryteriach. W przypadku stwierdzenia istotnych braków Komisja Europejska powinna w ciągu sześciu miesięcy przedstawić odpowiednie działania korygujące. PIPC postuluje również udostępnianie dodatkowych 75 mln uprawnień do bezpłatnego przydziału w każdym roku, w którym ocena wykaże niespełnienie warunków niezbędnych do dekarbonizacji, bez uszczuplania puli uprawnień przeznaczonych na ochronę pozostałych instalacji przemysłowych.

Jednym z kluczowych postulatów polskiego przemysłu jest złagodzenie ścieżki redukcji podaży uprawnień. Preferowany przez PIPC wariant zakłada zastosowanie liniowego współczynnika redukcji (LRF) na poziomie 1,7% w latach 2028–2035, a następnie 3,7% w latach 2036–2040. Alternatywnie Izba proponuje zastosowanie współczynnika 1,7% w latach 2031–2035 i 3,7% w latach 2036–2040. Należy odpowiednio zmienić przepis przewidujący stosowanie współczynnika 4,4% od 2028 r., a także usunąć projektowany art. 9b ust. 4, który uzależnia automatyczną zmianę LRF na 2,7%, począwszy od 2036 r., od dostępności międzynarodowych jednostek redukcji emisji.

W odniesieniu do wysokości współczynnika LRF konieczne jest również podkreślenie, że jego poziom obowiązujący po 2030 r. nie rozwiązuje problemów przemysłu w najbliższych latach związanych z utrzymaniem produkcji i finansowaniem inwestycji transformacyjnych.

Rekompensaty kosztów pośrednich co najmniej do 2040 roku

PIPC postuluje utrzymanie systemu rekompensat kosztów pośrednich co najmniej do 2040 r. i dłużej, jeżeli koszty CO₂ nadal będą wpływać na ceny energii i konkurencyjność przemysłu, bez wprowadzania dodatkowej warunkowości inwestycyjnej. Zasadność stosowania rekompensat powinna być oceniana na podstawie kosztów emisji faktycznie uwzględnionych w cenach energii elektrycznej, a nie wyłącznie emisyjności zużywanej energii. Metodyka obliczeń powinna również uwzględniać technologie mające wpływ na kształtowanie cen oraz uwarunkowania geograficzne. Należy też usunąć zapis, zgodnie z którym państwa członkowskie powinny dążyć do przeznaczania na rekompensaty kosztów pośrednich nie więcej niż 25% wpływów z aukcyjnej sprzedaży uprawnień.

Wskaźniki emisyjności powinny zostać oparte na reprezentatywnych danych i odzwierciedlać zweryfikowane wyniki działalności przemysłowej oraz potwierdzony postęp technologiczny. Ponadto w przypadku wskaźników emisyjności dla produktów obejmujących mniej niż 30 instalacji powinny być wyznaczane na podstawie wyników co najmniej 3 instalacji. Wartości wskaźników emisyjności opartych na cieple i na paliwie w latach 2031–2035 nie powinny być natomiast niższe od odpowiadających im wartości obowiązujących w 2030 r.

Inwestycje związane z ETS powinny mieć finansowanie

Kluczowe dla powodzenia transformacji energetycznej i osiągnięcia celów systemu EU ETS będzie zapewnienie dostępnego i neutralnego technologicznie finansowania inwestycji związanych dekarbonizacją, który będzie obejmował zarówno nakłady inwestycyjne (CAPEX), jak i koszty operacyjne (OPEX). W tym kontekście istotne jest zapewnienie odpowiednich zasobów Funduszu Modernizacyjnego, utrzymanie pełnej rezerwy 100 mln uprawnień w ramach instrumentu Investment Booster do 2030 r., a także wsparcie etapowej transformacji przemysłu, która będzie uwzględniać zróżnicowane ścieżki transformacji.

Zgodnie z zasadą neutralności technologicznej wsparcie powinno pozostać dostępne także dla projektów wykorzystujących biomasę oraz technologie odzysku energii z odpadów, o ile zapewniają one możliwe do wykazania redukcje emisji i spełniają odpowiednie wymogi ochrony środowiska. Wpływy z aukcji powinny finansować również infrastrukturę niezbędną do wdrażania technologii.

W kontekście finansowania transformacji przemysłu PIPC pozytywnie ocenia powołanie takich inicjatyw jak Bank Dekarbonizacji Przemysłu oraz Investment Booster. Jednocześnie w ocenie Izby bank powinien wspierać wszystkie technologie umożliwiające możliwe do zweryfikowania redukcje emisji, a wsparcie powinno obejmować zarówno nakłady inwestycyjne, jak i koszty operacyjne. Ponadto wsparcie w ramach banku powinno być skoordynowane z Investment Booster.

W ramach instrumentu Investment Booster, obejmującego 400 mln uprawnień, PIPC postuluje utrzymanie do 31 grudnia 2030 r. pełnej rezerwy 100 mln uprawnień dla projektów w państwach członkowskich, których PKB na mieszkańca wynosi mniej niż 75% średniej UE, a także wprowadzenie przejrzystych i obiektywnych kryteriów kwalifikowalności projektów. Dyrektywa powinna również jasno określać, w jaki sposób obliczać i weryfikować redukcję emisji osiąganą dzięki projektom inwestycyjnym.

W ramach Funduszu Modernizacyjnego należy z 2% do 4% zwiększyć podstawową pulę odpowiedniej ogólnounijnej liczby uprawnień na lata 2031–2040, przy zachowaniu dodatkowej puli 0,5% wspierającej inwestycje za pośrednictwem Banku Dekarbonizacji Przemysłu.

PIPC postuluje również zmianę zasad wykluczania z finansowania projektów wykorzystujących paliwa kopalne, tak aby Fundusz Modernizacyjny mógł wspierać projekty transformacyjne realizowane etapowo, z wykorzystaniem gazu ziemnego jako paliwa przejściowego, a także inwestycje przygotowujące infrastrukturę do stosowania biometanu, wodoru i mieszanin gazowych. Ocena kwalifikowalności powinna uwzględniać całą ścieżkę transformacji projektu, a nie wyłącznie rodzaj paliwa wykorzystywanego na jednym z jej etapów. Fundusz powinien również umożliwiać finansowanie ciepła ze źródeł odnawialnych, wielkoskalowych pomp ciepła, wysokosprawnej kogeneracji, kotłów elektrodowych, magazynowania ciepła, odzysku ciepła odpadowego oraz modernizacji infrastruktury ciepłowniczej.

Spójne i pewne regulacje kluczowe dla osiągnięcia celów transformacji

W toku prac nad rewizją EU ETS Polska Chemia apeluje również o zapewnienie pewności prawa i spójności regulacyjnej, w tym uwzględnienie ustaleń i rekomendacji Sojuszu na rzecz Krytycznych Chemikaliów (Critical Chemicals Alliance, CCA) dotyczących produkcji chemikaliów o krytycznym znaczeniu, potrzeb modernizacyjnych i barier inwestycyjnych.

Jasne i przewidywalne zasady powinny obejmować m.in.  ostateczność zakończonych i zatwierdzonych decyzji o przydziale uprawnień. Przepisy powinny określać, kiedy dany okres uznaje się za zamknięty oraz w jakich wyjątkowych okolicznościach można ponownie rozpatrzyć decyzję. Wyjątki od tej reguły, na przykład w przypadku oszustwa, świadomego przedstawienia nieprawdziwych informacji lub innych poważnych naruszeń, powinny zostać jasno zdefiniowane.

W ocenie PIPC należy zachować obowiązujące zwolnienie z umarzania uprawnień dla CO₂ trwale związanego chemicznie, a także ponownie przeanalizować projektowane rozszerzenia od 2031 r. obowiązku umarzania uprawnień na instalacje spalania i współspalania odpadów. Izba postuluje również przyjęcie zerowej wartości emisji na potrzeby rozliczeń EU ETS dla działalności prowadzonej w ramach podinstalacji wytwarzających emisje procesowe, obejmującej wytapianie, rafinację lub inne metalurgiczne przetwarzanie odpadów w celu odzysku surowców krytycznych lub strategicznych. Rozwiązanie to powinno być ściśle ograniczone do wskazanych procesów odzysku,

Dla przemysłu chemicznego istotne będzie również uregulowanie dyrektywą kwestii rozliczania CO₂ wychwyconego w produkcji paliw syntetycznych i RFNBO. Zmiana momentu rozliczania wychwyconego CO₂, z etapu wcześniejszego w łańcuchu na etap dystrybucji, powinna być skoordynowana z metodologią obliczania emisji dla RFNBO.

Polska Izba Przemysłu Chemicznego podkreśla, że przyszłe zasady funkcjonowania systemu EU ETS nie mogą osłabiać skuteczności działań podejmowanych na rzecz utrzymania w Europie krytycznych zdolności produkcyjnych, w szczególności poprzez nakładanie obciążeń podważających ekonomiczną opłacalność funkcjonowania i modernizacji tych instalacji. Zasady bezpłatnego przydziału, metodyka wyznaczania wskaźników emisyjności i warunki finansowania powinny uwzględniać rzeczywiste uwarunkowania energetyczne, surowcowe, technologiczne i infrastrukturalne niezbędne do skutecznej transformacji produkcji chemicznej.

W kontekście intensywnego tempa prac legislacyjnych nad rewizją EU ETS Polska Izba Przemysłu Chemicznego zwraca uwagę na konieczność zapewnienia odpowiedniego czasu na analizę proponowanych rozwiązań oraz konsultacje z przedstawicielami przemysłu. Obecny harmonogram, zakładający wypracowanie stanowisk Parlamentu Europejskiego i Rady UE jeszcze w grudniu 2026 r. oraz zakończenie negocjacji w pierwszym kwartale 2027 r., budzi obawy o możliwość przeprowadzenia pogłębionej oceny skutków proponowanych zmian. Ze względu na ich znaczenie dla konkurencyjności europejskiego przemysłu i realizacji inwestycji dekarbonizacyjnych tempo procedowania nie powinno odbywać się kosztem jakości regulacji. Kluczowe jest wypracowanie przepisów opartych na rzetelnej analizie konsekwencji gospodarczych i technologicznych.