CBAM wymaga zmian, aby skutecznie chronić przemysł przed ucieczką emisji. Podsumowanie działań PIPC w ramach konsultacji KE

Polska Izba Przemysłu Chemicznego aktywnie uczestniczy w dialogu dotyczącym kształtowania unijnej polityki klimatycznej. W ramach niedawnych konsultacji publicznych Komisji Europejskiej poświęconych mechanizmowi dostosowania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO₂ (ang. Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM), PIPC przedstawiła swoje rekomendacje w odniesieniu do trzech projektów aktów wykonawczych.

Ochrona rynku i zapewnienie równych warunków konkurencji wobec producentów spoza Unii Europejskiej to dla Polskiej Chemii priorytet, który został wyraźnie zaakcentowany w Manifeście Polskiej Chemii, opublikowanym przez Polską Izbę Przemysłu Chemicznego już w 2024 r. Dlatego w uwagach przesłanych do Komisji Europejskiej PIPC podkreśliła konieczność wzmocnienia mechanizmów ochronnych i unikania rozwiązań, które mogłyby stworzyć nowe zagrożenia dla konkurencyjności europejskiego przemysłu.

Obawy przedsiębiorstw budzi zaplanowane szybkie wycofywanie dotychczasowych form ochrony, takich jak darmowe przydziały uprawnień do emisji w EU ETS, zwłaszcza w połączeniu z rosnącymi kosztami emisji CO₂. Takie równoczesne zaostrzenie regulacji klimatycznych, bez potwierdzenia szczelności i skuteczności działania CBAM, mogłoby drastycznie obniżyć międzynarodową konkurencyjność unijnego sektora chemicznego.

Dlatego tak istotne jest, aby polityka klimatyczna UE była budowana na zasadzie realizmu i przewidywalności. Zanim dotychczasowe mechanizmy ochronne zostaną wycofane, CBAM musi udowodnić swoją skuteczność i odporność na obchodzenie przepisów. Równolegle potrzebne są instrumenty wspierające eksporterów oraz rozwiązania, które wzmocnią inwestycje w innowacyjne, niskoemisyjne technologie. Wówczas przemysł chemiczny w Europie będzie w stanie równocześnie realizować cele transformacji klimatycznej i utrzymywać konkurencyjność w warunkach rosnącej presji kosztowej i nasilającej się globalnej rywalizacji.

Ryzyko ucieczki emisji a konkurencyjność przemysłu

Zjawisko ucieczki emisji (ang. carbon leakage) stanowi jedno z największych wyzwań dla skuteczności unijnej polityki klimatycznej. W przypadku, kiedy produkcja przenosi się poza Europę, do krajów o łagodniejszych regulacjach środowiskowych, emisje nie znikają, lecz jedynie zmieniają lokalizację. W rezultacie ambitne cele klimatyczne UE są podważane, całkowity poziom emisji nie ulega zmianie, a realnymi konsekwencjami są utrata miejsc pracy, spadek PKB oraz osłabienie strategicznej niezależności UE. 

Przemysł chemiczny, jako sektor wysoko energochłonny i silnie zaangażowany w handel międzynarodowy, jest szczególnie narażony na presję kosztową i relokację produkcji. Dlatego kluczowe jest, by mechanizmy ochronne zapewniały przedsiębiorstwom możliwość transformacji w kierunku neutralności klimatycznej przy jednoczesnym utrzymaniu ich konkurencyjności na globalnym rynku i utrzymania produkcji w UE.

Mechanizm CBAM został zaprojektowany jako narzędzie mające zapobiegać ucieczce emisji poprzez objęcie importowanych produktów opłatami za emisję porównywalnymi z kosztami ponoszonymi przez producentów w Unii Europejskiej. Zdaniem PIPC obecny kształt tego mechanizmu nie gwarantuje jednak pełnej ochrony przed ucieczką emisji i nie zastąpi w najbliższym czasie dotychczasowych instrumentów osłonowych. Sam CBAM, nawet po pełnym wdrożeniu, może okazać się niewystarczający, aby zlikwidować różnice w kosztach produkcji między UE a resztą świata. Dlatego Izba postuluje utrzymanie kluczowych środków wsparcia w tym przede wszystkim dalsze korzystanie z darmowych uprawnień do emisji w ramach EU ETS oraz mechanizmów rekompensujących pośrednie koszty emisji.

CBAM wciąż budzi liczne pytania praktyczne i wymaga dopracowania. Dlatego PIPC, reprezentując interesy sektora chemicznego w Polsce, zgłosiła uwagi do trzech kluczowych aktów wykonawczych, podkreślając konieczność wzmocnienia mechanizmów ochronnych i uniknięcia nowych zagrożeń dla konkurencyjności.

Metodyka obliczania emisji – potrzebna większa precyzja i twardsze zasady

Pierwszy z tematów konsultacji dotyczył sposobu obliczania tzw. emisji wbudowanych w importowane towary, czyli tego, jak importerzy mają rozliczać emisje powstałe przy produkcji sprowadzanych do Europy surowców i wyrobów. Największą wątpliwość budzi pytanie, czy rzeczywiście możliwe będzie wiarygodne i skuteczne weryfikowanie danych o emisjach w krajach trzecich? Bez twardych mechanizmów kontrolnych istnieje ryzyko, że deklaracje importerów staną się polem do manipulacji, a CBAM straci sens, jako narzędzie wyrównujące warunki konkurencji.

W komentarzach PIPC podkreśliła, że system musi opierać się przede wszystkim na danych rzeczywistych. Korzystanie z wartości domyślnych powinno być wyjątkiem, w przeciwnym razie importerzy będą mogli ukrywać faktyczny ślad węglowy poprzez uśrednione wskaźniki. Z tego powodu Izba postuluje, aby domyślne wartości były celowo obciążone dodatkowymi marginesami, które będą motywować do raportowania realnych emisji.

Polska Izba Przemysłu Chemicznego podkreśla również znaczenie wprowadzenia jednolitych, rygorystycznych standardów weryfikacji prowadzonych przez niezależnych i akredytowanych weryfikatorów, na równi z zasadami stosowanymi w EU ETS. W przeciwnym razie ryzyko zaniżania deklaracji będzie zbyt duże.

Izba zwróciła także uwagę na zagrożenie tzw. resource shuffling czyli kierowania na rynek UE tylko „czystszej” części produkcji, przy utrzymaniu tej bardziej emisyjnej w innych regionach. To proceder, który fałszuje obraz importu, nie redukując globalnych emisji. Dlatego potrzebne są mechanizmy, które będą wymagały reprezentatywności danych dla całej produkcji eksportera.

PIPC wskazała też, że emisje pośrednie oraz transportowe to kierunki, które mogą być rozważane w przyszłości, jednak ze względu na brak obecnie wiarygodnych metod monitorowania i weryfikacji nie ma podstaw, aby włączać je już teraz do CBAM. Kluczowe jest również unikanie fragmentarycznych i wybiórczych działań, które mogłyby prowadzić do powstania luk i podważać spójność mechanizmu.

Korekta za darmowe uprawnienia – ochrona nie może być osłabiona

Drugi z projektów rozporządzeń wykonawczych dotyczył mechanizmu korekty za darmowe uprawnienia. Obecnie część emisji instalacji unijnych jest wciąż objęta bezpłatną alokacją w systemie EU ETS. Z tego powodu oraz ze względów zgodności z zasadami Światowej Organizacji Handlu (WTO), wprowadzono koncepcję korekty CBAM, aby uniknąć sytuacji, w której import byłby obciążony kosztami wyższymi niż produkcja w UE.

Największe ryzyko w tym obszarze to pokusa przyspieszenia wycofywania darmowych uprawnień, powołując się na istnienie mechanizmu korekty. W ocenie PIPC byłoby to działanie przedwczesne i szkodliwe. CBAM w obecnym kształcie nie jest gotowy, by przejąć funkcję ochronną darmowych uprawnień. Mechanizm pozostaje niepełny nie obejmuje eksporterów, nie rozwiązuje kwestii emisji pośrednich, a jego szczelność wciąż budzi wątpliwości. W takich warunkach wycofywanie sprawdzonych metod ochrony rynku, byłoby przedwczesne i groźne dla konkurencyjności unijnego przemysłu.

W uwagach przesłanych do Komisji Europejskiej PIPC zaznaczyła, że mechanizm korekty nie może stać się pretekstem do szybszego ograniczania darmowych przydziałów. Darmowe uprawnienia muszą być utrzymane co najmniej do 2030 r., a ich wygaszanie powinno być uzależnione od twardych dowodów na skuteczność CBAM. Jeżeli praktyka pokaże, że system nie spełnia założeń, wycofywanie uprawnień powinno zostać spowolnione, a nie przyspieszane.

W uwagach do tego aktu wykonawczego podkreślono również, że tzw. współczynnik CBAM nie może być traktowany jako ulga dla importerów, lecz wyłącznie jako techniczne odzwierciedlenie tego, że unijni producenci nadal korzystają z części darmowych uprawnień.

W praktyce oznacza to, że importer nie ponosi żadnego dodatkowego ryzyka kosztowego, bo CBAM factor automatycznie redukuje jego zobowiązania. Izba podkreśla, że w takim ujęciu Unia Europejska realnie traci część ochrony przed ucieczką emisji: zamiast pełnić rolę ochronną dla europejskiego przemysłu, CBAM staje się częściowo ulgą dla towarów z importu.

Jednym z najbardziej kluczowych mankamentów CBAM jest całkowity brak mechanizmu kompensującego koszty ponoszone przez unijnych eksporterów. Firmy w Europie muszą kupować uprawnienia w systemie EU ETS, co realnie podnosi cenę ich produktów. Kiedy jednak sprzedają je na rynkach światowych, konkurują bezpośrednio z producentami z krajów trzecich, którzy nie mają żadnych porównywalnych obciążeń. Importerzy korzystają z korekty CBAM factor, ale eksporterzy zostają całkowicie bez ochrony – to poważna asymetria, która osłabia pozycję unijnego przemysłu.

Dla wielu branż, w tym chemicznej, eksport poza Europę to kluczowy segment działalności. Jeśli przedsiębiorstwa unijne zmuszone są doliczać pełny koszt EU ETS do ceny swoich produktów, natomiast ich konkurenci spoza UE takich kosztów nie ponoszą, wpływa to na gwałtowne pogorszenie ich konkurencyjności. Powstaje realne ryzyko utraty rynków zbytu, zamykania instalacji w Europie i przenoszenia produkcji poza UE, więc dokładnie tego zjawiska ucieczki emisji, któremu CBAM miał przeciwdziałać.

PIPC wskazuje, że brak mechanizmu wsparcia dla eksporterów podważa sens całego systemu. Jeśli import jest częściowo chroniony, a eksport zupełnie nie, to bilans wypada jednoznacznie na niekorzyść europejskich przedsiębiorstw. Co więcej, takie podejście osłabia zaufanie do CBAM jako instrumentu „wyrównywania szans”.

W związku z tym Izba podkreśla, że dopóki nie zostanie znalezione rozwiązanie dla kwestii eksporterów, np. poprzez systemowe mechanizmy kompensacyjne czy międzynarodowe porozumienia handlowo-klimatyczne, konieczne jest utrzymanie darmowych uprawnień w EU ETS. To one pełnią dziś rolę jedynego, realnego bufora chroniącego europejskie przedsiębiorstwa przed utratą konkurencyjności na rynkach światowych

Odliczanie ceny emisji w kraju trzecim – potrzebne twarde zabezpieczenia

Trzeci z projektów rozporządzeń wykonawczych dotyczył zasad odliczania od opłaty CBAM kosztu emisji poniesionego już przez producenta w kraju trzecim. Polega to na tym, że jeśli przedsiębiorstwo zapłaciło np. podatek węglowy lub kupiło uprawnienia w lokalnym systemie ETS, importer powinien mieć prawo pomniejszyć swoje zobowiązania wobec CBAM. Dzięki temu nie dochodzi do podwójnego obciążenia tej samej emisji, a jednocześnie wspierane są globalne dążenia do obniżania emisji.

Izba zauważa jednak, że nie wszystkie systemy w krajach trzecich są porównywalne z EU ETS. Często bazują na nominalnych stawkach, które w praktyce są neutralizowane ulgami, darmowymi alokacjami lub bezpośrednimi subsydiami. W takiej sytuacji importer mógłby wykazać koszt, którego de facto nie poniósł, a CBAM stałby się furtką do obchodzenia unijnych zasad.

W związku z tym PIPC jednoznacznie podkreśla, że odliczenie musi dotyczyć wyłącznie realnie zapłaconych, udokumentowanych kosztów emisji. Nie mogą być akceptowane rozwiązania o charakterze wyłącznie deklaratywnym, niewiążące się z faktycznym obciążeniem producenta. W komentarzach Izba wskazała, że wymagane dowody muszą być szczegółowe (np. certyfikaty umorzenia uprawnień, oficjalne pokwitowania zapłaty podatku) i weryfikowane przez niezależne, akredytowane instytucje.

Równie ważne jest pytanie, jakie systemy można uznać za równoważne. CBAM powinien uwzględniać tylko te mechanizmy, które w skutkach są porównywalne do EU ETS, a więc generują realną cenę za każdą tonę emisji CO₂. Systemy oparte na powszechnych zwolnieniach czy dotacjach nie spełniają tego kryterium i nie mogą stanowić podstawy do odliczeń.

PIPC ostrzega również przed ryzykiem manipulacji i kreatywnego tworzenia „kosztów emisyjnych” w państwach trzecich, tylko po to, aby ułatwić eksporterom wejście na unijny rynek. Dlatego tak istotne są nie tylko indywidualne kontrole, ale także monitoring systemowy. Unia Europejska musi analizować, czy zagraniczne systemy faktycznie funkcjonują i generują realne obciążenia.

Należy podkreślić, że bez twardych zabezpieczeń odliczanie kosztów emisji w krajach trzecich stanie się mechanizmem osłabiającym CBAM, a nie go wzmacniającym.

Głos polskiego przemysłu w europejskiej debacie

Wszystkie obawy zgłoszone w ramach powyższych trzech konsultacji pokazują, że CBAM wciąż wymaga dopracowania. Polska Izba Przemysłu Chemicznego jasno przedstawiła swoje stanowisko: mechanizm musi chronić unijny przemysł, a nie tworzyć kolejne ryzyka i asymetrie. Wskazano konkretne zagrożenia i zaproponowano praktyczne rozwiązania, które obejmują m.in. priorytet dla danych rzeczywistych, wzmocnienie weryfikacji i walkę z obchodzeniem systemu, utrzymanie darmowych uprawnień i ostrożne podejście do uznawania zagranicznych cen emisji.

Izba podkreśla, że europejski przemysł chemiczny, mierząc się z ogromnymi wyzwaniami transformacji, nie może zostać pozbawiony ochrony w imię nieprzetestowanych rozwiązań. CBAM ma potencjał być narzędziem skutecznym, ale tylko wtedy, gdy zostanie zaprojektowany w sposób spójny, pozbawiony luk, oparty na rzetelnych danych.